Schulbuchverlage, Staat und Marktzugang: Warum Innovation im Kern des Schulsystems scheitert

Während die Bildungspolitik seit Jahren mehr Innovation, Digitalisierung und Bildungsgerechtigkeit fordert, bleibt der Zugang zum curricularen Kern schulischer Bildung faktisch verschlossen. Beherrscht wird dieser Bereich weiterhin von den drei großen Schulbuchverlagen. Ihre Vormachtstellung speist sich weniger aus überlegener Innovation als aus einer Symbiose von Zulassungsrecht, Beschaffungstradition und einer historisch gewachsenen institutionellen Verflechtung mit der Bildungsverwaltung. So entsteht ein System, das neue digitale Inhaltsanbieter nicht nach Qualität und Innovationskraft prüft, sondern sie an Strukturen scheitern lässt, die auf Kontinuität, Anschlussfähigkeit und die Reproduktion bestehender Marktverhältnisse angelegt sind. Die Folge ist ein paradoxes Bild: Digitale Innovation wird politisch eingefordert, im schulischen Inhaltsmarkt aber strukturell ausgebremst.

Der Beitrag untersucht, wie dieses Gefüge rechtlich und institutionell abgesichert wird. Im Mittelpunkt steht das Schulbuch als Instrument staatlicher Inhaltssteuerung. Es prägt den Markt durch Zulassungs- und Beschaffungsstrukturen und bestärkt innovationshemmende und konzentrationsverstärkende Effekte zugunsten etablierter Verlage. Zu zeigen ist, dass neue EdTech-Anbieter nicht im fairen Wettbewerb scheitern, sondern an den strukturellen Zugangsvoraussetzungen des schulischen Inhaltsmarkts.

I. Das Schulbuch als Instrument staatlicher Inhaltssteuerung

Die inhaltliche Ausgestaltung schulischer Bildung ist in Deutschland nicht dem freien Spiel privater Anbieter überlassen, sondern rechtlich vorgegeben. Maßgeblich sind die Schulgesetze der Länder, die darauf beruhenden Lehrpläne, Bildungspläne und Fachanforderungen sowie die jeweils im Landesrecht umgesetzten Bildungsstandards. Diese Vorgaben bestimmen, welche Inhalte im Unterricht zu vermitteln sind, aber auch in welcher Form schulisches Lernen organisiert wird.

Das Schulbuch steht deshalb im Zentrum staatlicher Bildungssteuerung. Es soll staatlich definierte Bildungsziele nicht nur didaktisch aufbereiten, sondern den curricular vorgegebenen Stoff eines Faches in geordneter, gewichteter und möglichst vollständiger Form abbilden. Gerade diese Ausrichtung auf das vollständige Lehrwerk verleiht dem Schulbuch seine herausgehobene Stellung. Wer den Zugang zu diesem Medium kontrolliert, kontrolliert mittelbar auch den Zugang zum curricularen Kern schulischer Bildung.

Daneben wird das Schulbuch in vielen Ländern in einem rechtlich gerahmten Zulassungs- und Beschaffungssystem eingebunden. Allerdings bleibt auch dort, wo kein förmlicher Zulassungsakt vorgesehen ist, die Auswahl des Schulbuchs an curriculare Vorgaben gebunden. Der Zugang zum Unterrichtsmarkt ist damit nicht offen, sondern institutionell vermittelt.

Die Marktverengung folgt dabei nicht nur aus Zulassung und Beschaffung, sondern bereits aus dem schulbuchrechtlichen Leitbild des vollständigen Lehrwerks, auf das diese Verfahren strukturell zugeschnitten sind.

II. Strukturelle Zugangshindernisse für neue Anbieter

Neue Anbieter scheitern im curricularen Kernbereich des Schulwesens nicht an pädagogischen Anforderungen, sondern an einem institutionell verfestigten Marktzugangssystem. Wer mit einem Lehrmittel in den Unterricht gelangen will, muss sein Angebot nicht nur an landesspezifische curriculare Vorgaben anpassen. Das schulbuchrechtliche Leitbild ist vielmehr auf das vollständige Lehrwerk ausgerichtet, das den Unterrichtsstoff eines Faches für einen längeren Unterrichtszeitraum umfassend abbildet. Der Markteintritt ist damit nicht nur an curriculare Konformität, sondern bereits an die Prämisse des geschlossenen Gesamtlehrwerks gebunden. Gerade diese Prämisse wirkt heute faktisch als Filter gegen modulare, digitale und spezialisierte Anbieter. Davon profitieren die etablierten Schulbuchverlage, die über entsprechende Titelprogramme, Zulassungserfahrung und Vertriebsstrukturen verfügen.

Die föderale Zersplitterung des Schulwesens trifft hierbei digitale Anbieter besonders. Während sich klassische Schulbücher noch vergleichsweise leicht in landesspezifischen Fassungen oder Auflagen anpassen lassen, verursachen Apps, Plattformen und interaktive Lehrmittel deutlich höhere technische, organisatorische und wirtschaftliche Anpassungskosten. Sie müssen entwickelt, gepflegt, aktualisiert, datenschutzrechtlich abgesichert und laufend fortgeschrieben werden. Müssen solche Produkte zusätzlich für einzelne Bundesländer, Schulformen oder curriculare Besonderheiten gesondert ausgestaltet werden, steigt der Aufwand erheblich. Der Föderalismus ist für digitale Innovation im schulischen Inhaltsmarkt deshalb nicht bloß Rahmenbedingung, sondern ein handfestes Markthindernis.

Die Vergabepraxis verengt den Markt nicht nur durch Auswahlentscheidungen, sondern haushalterisch. Werden die verfügbaren Mittel der Schulträger im Wesentlichen durch die Beschaffung klassischer Schulbücher gebunden, fehlt für zusätzliche digitale Lehrmittel bislang ein reguläres Budget. Innovation wird so vom integralen Bestandteil der Unterrichtsversorgung zur haushalterischen Manövriermasse degradiert, die erst nach Sättigung des Schulbuchmonopols zum Zuge kommt.

Hinzu kommt, dass die großen Verlage ihre Lehrwerke zunehmend mit digitalen Zusatzsystemen verknüpfen. Beschafft wird damit häufig nicht nur ein Schulbuch, sondern faktisch ein Gesamtpaket aus Lehrwerk, Begleitmaterialien und digitaler Nutzungskomponente. Alternative digitale Lösungen konkurrieren daher nicht isoliert um curricularen Einsatz, sondern gegen bereits eingeführte und haushalterisch abgesicherte Lehrwerkssysteme. Der Marktzugang neuer EdTech-Anbieter wird dadurch erheblich erschwert.

Der Ausschluss neuer Anbieter erfolgt schließlich über den Vertriebs- und Beschaffungskanal selbst. Ausgeschrieben werden vielfach nicht offene digitale Inhaltsleistungen, sondern Rahmenvereinbarungen über die Lieferung von Schulbüchern. Abgerufen werden dann typischerweise die gelisteten Schulbücher und die mit ihnen verbundenen Zusatzangebote der etablierten Verlage. Eigenständige modulare Digitalprodukte unabhängiger Anbieter sind in diesem Beschaffungsmodell regelmäßig nicht als selbständiger Standardgegenstand vorgesehen. Selbst wenn sie formal schulbuchfähig oder gelistet sein mögen, werden sie praktisch häufig nicht mitbeschafft, weil der operative Bezug auf das klassische Lehrwerk und dessen verlagseigene Ergänzungen zugeschnitten bleibt.

III. Institutionelle Nähe und marktverstärkende Effekte

Die Stellung der großen Schulbuchverlage beruht zusätzlich auf einer dauerhaften Präsenz im institutionellen Umfeld von Schule und Bildungsverwaltung. Die Verlage sind nicht nur auf Fachveranstaltungen, Fortbildungen, Schulleitungsformaten und bildungspolitischen Foren präsent, sondern häufig selbst deren organisatorischer oder finanzieller Teil. Sie veranstalten und begleiten Fortbildungsangebote, treten in bildungspolitischen Diskussionszusammenhängen als Akteure auf und sponsoren Veranstaltungen im Schulbereich. Zugleich besetzen sie die fachöffentliche Kommunikation im Schulumfeld, etwa über Fachzeitschriften, Schulmagazine und ähnliche Publikationsformate, die von Lehrkräften, Schulleitungen und Bildungsverwaltung gelesen werden. So entsteht ein enges Geflecht aus Markt, Fachkommunikation und institutioneller Nähe, das die Stellung der etablierten Verlage zusätzlich absichert. Dadurch entstehen Einflussräume, in denen nicht nur Produkte sichtbar gemacht, sondern auch fachliche Leitbilder, Beschaffungserwartungen und Vorstellungen curricularer Anschlussfähigkeit mitgeprägt werden.

Hinzu kommt, dass diese Marktstellung auf der Nachfrageseite durch haushalts- und organisationsbezogene Faktoren zusätzlich stabilisiert wird. Sind die Lernmittelbudgets der Schulträger – wie erläutert – durch die reguläre Schulbuchbeschaffung weitgehend gebunden, fehlt für zusätzliche digitale Lehrmittel ein eigenständiger Finanzierungsspielraum. Innovative Angebote sind für die Schulträger nicht regulärer Bestandteil schulischer Inhaltsversorgung, sondern nachrangige Zusatzleistung. Institutionelle Nähe, digitale Systembindung und budgetäre Vorprägung wirken zusammen und verstärken die Stellung der etablierten Verlage zusätzlich.

IV. Reformbedarf

Die beschriebenen Strukturen begründen eine deutliche strukturelle Marktverengung. Der Zugang zum schulischen Inhaltsmarkt hängt von curricularer Anschlussfähigkeit, Zulassungsfähigkeit, institutioneller Präsenz und Einpassung in bestehende Beschaffungsstrukturen ab. Das begünstigt systematisch die etablierten Schulbuchverlage.

Besonders reformbedürftig ist daher die zentrale Stellung des klassischen Schulbuchs im geltenden Ordnungsmodell. Diese Stellung entspricht nicht nur der tatsächlichen Unterrichtspraxis immer weniger; sie beruht auch auf einer Prämisse, die selbst hinterfragt werden muss: nämlich der Fiktion, dass die Komplexität moderner Bildungsstandards zwingend in der monolithischen Form eines geschlossenen Gesamtlehrwerks kanalisiert werden muss. Dieses Modell folgt der Logik des gedruckten Schulbuchs. Für digitale Lehr- und Lernmittel ist es weder zwingend noch notwendig sachgerecht.

Schon heute wird Unterricht vielfach nicht mehr ausschließlich oder auch nur überwiegend aus dem Lehrbuch heraus gestaltet. Arbeitsblätter, digitale Materialien, von Lehrkräften selbst erstellte Inhalte, Plattformangebote und zunehmend auch KI-gestützt generierte Unterrichtsmaterialien prägen den Unterricht in erheblichem Umfang. Das klassische Lehrbuch hat damit in der schulischen Realität nicht mehr die dominante Rolle, die ihm rechtlich und beschaffungspraktisch weiterhin zugeschrieben wird.

Gerade daraus folgt Reformbedarf. Curriculare Inhalte sollten nicht länger primär über das geschlossene System des vollständigen Lehrwerks vermittelt und beschafft werden, sondern stärker modular aufgebrochen werden. Digitalisierung darf nicht zur bloßen elektronischen Fortschreibung landesspezifischer Gesamtlehrwerke führen. Sie sollte vielmehr genutzt werden, um Lehrmittelstrukturen stärker anzugleichen, modular anschlussfähig zu machen und länderübergreifend nutzbare Inhaltsformate zu ermöglichen. Eine solche Modularisierung würde die tatsächliche Unterrichtspraxis besser abbilden und zugleich den Marktzugang für neue Anbieter öffnen.

Reformbedürftig ist daher erstens die rechtliche Gleichstellung von Schulbüchern und digitalen Lehr- und Lernmitteln. Zweitens bedarf es einer medienneutralen Umsetzung curricularer Vorgaben, die Lehrkräfte nicht faktisch auf das klassische Lehrbuch festlegt. Drittens sollte die Beschaffung so ausgestaltet werden, dass auch modulare und interoperable Inhaltsangebote in den curricularen Kernbereich gelangen können. Viertens sollte die Digitalisierung zum Anlass genommen werden, die föderal zersplitterten Lehrmittelstrukturen stärker anzugleichen, anstatt sie lediglich in digitaler Form zu reproduzieren.

Die zentrale Reformfrage lautet daher nicht, wie das klassische Gesamtlehrwerk digital fortgeschrieben werden kann, sondern ob dieses Gesamtlehrwerk überhaupt noch das richtige Leitbild für die Umsetzung curricularer Lehrziele ist. Die Öffnung des curricularen Kernbereichs für modulare, digitale und innovative Lehr- und Lernmittel ist dabei kein Selbstzweck. Sie ist Voraussetzung dafür, dass Digitalisierung im Schulwesen nicht nur bestehende Marktstrukturen reproduziert, sondern durch bessere Differenzierung, passgenauere Förderung und breitere Zugänge tatsächlich zu mehr Bildungsgerechtigkeit beitragen kann.